“镇改市”其实很难？——陕西省推进小城市综合改革试点调查之二

　　“镇改市”是镇一级摆脱发展束缚的重要体制性变革，但是各实验区在稳步推进各项建设工作中仍然面临着巨大挑战。作为贯通陕西各条要塞上的这几个经济重镇，幅员辽阔、人口众多，但作为乡镇发展起来的这些小城市综合改革试验区却不得不面对许多限制与尴尬。

　　原标题：“镇改市”，其实很难？ ——我省推进小城市综合改革试点调查之二

　　关中西部渭水两岸的工业重镇蔡家坡 资料图片

　　位于蔡家坡的中国西部汽车及零部件制造基地 资料图片

　　一般而言，人口在10万人以上的镇都可以称之为“特大镇”，特大镇在规模上超过了部分县级市。《国家新型城镇化报告2015》显示，当前我国镇区人口10万以上的特大镇有238个，超过5万人的有885个。我省重点培育的岐山县蔡家坡镇、神木县大柳塔镇、富平县庄里镇和安康市汉滨区恒口镇首批小城市试点，将面临怎样的困难？他们又有什么样的思考？ 

　　大镇遭遇的大难题：钱、权、地、人

　　随着我国城市化进程步伐的加快，人口聚集、经济体量较大的乡镇也都逐步迈上城市化的道路。但我国目前的城镇化更多是半城镇化，表现出的特点大多是就业在城市，户籍在农村，劳动在城市，家属在农村，生活在城市，家庭在农村。在推进城镇化的路径上，补足中国城镇体系的最大短板，就需要实现就近城镇化。 

　　“镇改市”是镇一级摆脱发展束缚的重要的体制性变革，但是各实验区在稳步推进各项建设工作中仍然面临着巨大挑战。作为贯通陕西各条要塞上的这几个经济重镇，幅员辽阔、人口众多，但作为乡镇发展起来的这些小城市综合改革试验区却不得不面对许多限制与尴尬。 

　　限制体现在哪儿？一是财权小，财政资金大部分上缴，与事权不匹配，建设资金、城镇化成本难以负担；二是事权小，比如执法权限等管理权限不够；三是“地权”小，土地管理权限小，建设用地不足；四是“人权”小，人员编制不够，难以吸引人才。 

　　“要想富，先修路”，这句话的实际意义体现在这些小城市综合改革试验区里再明显不过了。在富平县庄里镇的未来规划中，串联整个城市中心轴的南北交通要道建设总长达17公里，而同时规划构建的城市环线也长达20.6公里。在修路的过程中，征地和移民搬迁安置工作成为重中之重，而妥善解决这些事情就需要拥有更大的权限。以蔡家坡镇来说，其新区开发和老镇改造并驾齐驱，大量的建设资金需要靠财政投入，目前仅岐山大道拆迁已投入资金达5亿多元。省上要求的建立1亿元的资本金投资平台，省上5000万元已经到位，市上5000万元配套资金还未落实。受其自身财力所限，多元化融资渠道和市场化投融资体制建立推动较慢，试点资金保障能力不足。 

　　作为镇一级政府，很多部门是县一级的派出机构，包括财政权、司法、执法等等都没有自己的权力。因而，在招商引资方面，各地常常会处于一个被动尴尬的局面。蔡家坡经济开发区改革办相关人员介绍说：“蔡家坡要发展肯定需要规划实施项目，很多项目我们已经找到专家做了详细的规划书，就等着招商引资后项目就可以尽快投入实施，但是就在这个环节当中，出现的问题就比较复杂了。我们没有项目审批的权限，必须报上一级政府的职能部门去审核，县里还要再上报到市里去审核，最终我们才能被批准。这一来二去，时间周期就很长。进入11月份以后，天气越来越冷了，很多户外工程项目就不能实施。” 

　　随着城市规模的扩大和管理标准的提高，这些试点都面临极度缺乏规划、建设、金融类专业人才的掣肘，行政审批及监管能力无法充分保障。同时，小城市培育发展需要大量的高素质的干部去推动、执行和落实。有的干部熟悉农村工作，但对城市建设和管理的知识储备不足；不少干部缺乏学习新知识、开拓新视野的自觉性，工作能力、管理水平等方面与小城市培育的现实需要存在一定差距。 

　　强镇扩权，好说难做

　　“小马拉大车、大脚穿小鞋”，当前的要素配置与经济规模不匹配、管理力量与城镇规模不匹配、生活品质与居民需求不匹配等问题普遍出现在这几个小城市综合改革试验区。 

　　这些特大镇不仅人口多，更重要的是它的经济发展迅速，其经济总量、城镇收入甚至比一些县或者城区都要高。但是，作为一个镇，所拥有的管理权限和它的级别过低使得行政效力不足，出现“小马拉大车”的问题。 

　　小城市培育的核心是赋予试点镇以相适应的发展管理权限，按照城市的标准建设管理试点镇，其本质就是要推进体制创新。通过持续推行的行政体制改革，试点镇纷纷改变了之前领导班子“两张皮”的情况，“四班五局”的领导体系逐步走上正轨，权利统一，职权分明。 

　　陕西省的这四个试点镇，大柳塔镇人口达10.4万人、庄里镇10.3万人相对较少，而蔡家坡镇和恒口镇人口都在21万人以上，但本地人口仅仅几万人。往往政府在进行职位编制的时候，是按照本地人口的数量进行编制的，这就造成现行的基层政府工作人员数量过少，但需要对接的上一级政府部门又太多，出现一人身兼数职的情况。基层行政人员严重不足，不得不长期以聘请“社工”的方式负担起相应公共服务。由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务很难跟上。无论是庄里镇还是蔡家坡镇，当地的社会管理任务都很重，但现有的工作力量远远无法满足日常工作管理需要。 

　　虽然通过扩权强镇下放了不少权限，但下放的普遍以责任类权限居多，事权、人权、财权不匹配，责权利不对等的现象尤为突出。如项目审批没有审批权限端口，影响了项目建设进度。资金拨付必须通过县级财政，不能做到直通车。教育上的校园安全下放到了镇上，但人事考核权仍归县级管理。公安、市场监管等权限只是委托行使，活力不够，在实施中仍存在很多障碍。虽然当前从省到市都出台了相关扶持政策，但许多政策没有完全落实到位，亟待在人才、土地、资金、管理权限、干部使用等诸多方面深化改革。 

　　镇改市强调“有序”，不能“跃进” 

　　加快推进改革绝非一哄而起，犹要强调“有序”二字。 

　　全国人大常委、财政经济委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻表示：“历史上有过教训，上世纪90年代县改市之所以停滞了，就是因为改革一哄而起出现了一些虚假现象，特大镇改市一定要根据特大镇自身的条件以及功能定位来综合考虑是否设市，中小城市的形成要依靠市场的力量，政府起的是引导作用，要有序地通过强基、扩权、改制、增民、完善基础设施和公共服务等一系列步骤来逐步发展中小城市。” 

　　对于这四个小城市培育试点的改革，首当其冲一定要把它纳入县域经济的发展中来。因为这些“西部重镇”往往对周边地区带有很强的辐射带动作用，只有把它作为县域经济发展的重要一环来推进，才能真正以此为核心“盘活”该辖区内的资源与经济。无论是庄里、恒口还是蔡家坡，大多人口构成都分布为两个方面，一类是居住在山区周边的当地人迁移而来，另一类是由老牌的工业国企带来的产业工人，因此解决这两类人的归属感问题也是逐步留住人口，并且不断吸引外来有生力量的重要抓手。

　　陕西省社科院研究员张宝通认为：强镇扩权不能简单地去扩，而是要运用网格化或者智慧化管理，运用新的现代化的治理手段，去提高政府的管理效率，也就是“小政府大服务”、“小政府大市场”的问题。特大镇改革不是说要把它变大，而是要把它的效率和服务功能提高。要把原本的乡镇改造成“镇级市”，城区内水、电、路、气、通信不完善问题，城市建筑特色、景观风貌、整体效果提升问题，教育、文体、卫生、民生保障等社会事业滞后问题都要逐步有序推进。 

　　发挥规划引领“风向标”，不断完善城市功能是未来镇改市过程中的核心。因此，树立长远规划、系统规划、科学规划的理念，进一步强化规划引领，抓好编制与执行两个环节对镇改市的意义非常重大。 

　　采访中的几个镇级管理者认为：按照镇级小城市的标准要求，以更大范围和视野来研究发展战略、空间布局、功能定位和总体规划，科学制定土地利用、产业培育、社会发展、生态建设等专项规划和基础设施、地下空间、管网建设等子规划，不断提高规划的科学性、系统性和前瞻性是镇改市过程中的必要内容。 

　　在扎实推进改革的各个项目过程中，庄里镇党委书记王永丽说：“今后的改革重点仍然在提升管理水平与细化管理层级上面，要把区域内的各项基础设施做大做强，对于正在实施或计划实施的项目要加大考核力度，有压力才能有动力。”（记者 沙莎 实习生 夏丽娜）