陕西开发区经过25年不懈努力 升级成为自贸区

　　1 开发区的困境

　　不可否认，改革是推动开发区发展的核心动力。

　　以陕西开发区发展的样本西安高新区为例，尽管西安不在改革开放第一线，但西安高新区却创造了全国最早的社会养老、失业保险、风险投资等一系列的体制机制改革，为生产力的释放打开了空间。大胆创业，推动的是传统的价值观念、时间观念、人才观念的不断转变。也正是在这个基础上，才有了科技人才、科技企业的加速聚集，形成今天高新区蓬勃发展的良好势头。

　　经历30年的发展，随着人口的聚集，经开区、高新区这样的单一经济区功能区域，无不面临着社会事务的困境。还是以西安高新区为例，从2008年开始，就有大型小区面临孩子“上学难”的问题。8年过去了，“上学难”却是愈演愈烈。为了能让孩子上学，家长们一直托关系、交赞助费，甚至到了托关系都已经进不去的地步。

　　开发区虽然不是独立的行政区域，事实上随着城市发展，无不变成了一座推动城市经济发展的“新城”。但由于最初的功能设定，开发区往往缺少社会公共服务职能，形成了一条腿长、一条腿短的局面。

　　面对这一困扰开发区发展的问题，西安市政府早在2003年就出台《西安市开发区管理条例》，专门针对高新区和经开区，赋予这两个开发区一定的社会事务管理职责。

　　然而，据一位经历开发区发展的业内人士分析，开发区的社会事务往往不是一个地区或某几个部门就能解决的。而由于行政区和开发区的利益协调问题，也会出现个别地区地域划分不清、职责不够明确等问题，从而导致社会服务管理的缺失。

　　西安交通大学经济与金融学院副教授杨万平认为：“开发区与行政区行政管辖与事务管辖交叉梗阻，人、事、责、权不统一，遇事往往在责、权、事、利上推诿扯皮，有的工作甚至背靠背、两张皮，行政成本增大，实现效率低下。”

　　高新区、经开区以外，对于西安其他几个开发区而言，由于功能设置上原本不承担计生、民政、卫生、劳动和社会保障等社会事务管理职责，这一问题更为突出，成为满足区域内的民生需求“看不见、摸不着”却又实实在在存在的阻碍。

　　2 开发区的转型

　　11月20日，来自西安、咸阳的680名跑者组成10多个特色跑团在西咸新区空港新城开跑。这是西咸新区举办的“我们都是跑步家——大西安健康生活计划”的重要组成部分。快递跑团的华瀚物流员工华茂彬已经在机场工作8年，从T3航站楼的建设，到航空货站的投入运营，他都一一亲身经历。“特别是空港新城启动建设后，这里的硬件配套设施和周边环境变化很快，已经具有了一个城市的雏形。”

　　如果说开发区设立的初衷是为了加快发展，调整经济结构，30年后的今天，“城市新区+产业园区”也成为开发区的现实命题。

　　对于很多开发区而言，要想实现这一目标，体制机制面临更大挑战：开发区认为产业与人居和谐布局能够实现城市的良性发展；行政区则认为开发区应该更快更有力地推进产业发展，而不是“卖地盖楼”，而且应该是“野战军”，开发完应交由地方政府管理，不应成为一级准政府。

　　据业内人士分析，开发区管委会作为地方政府的派出机构，通常要全面负责开发区内所有的重大事务的协调和管理，但是由于定位和授权不足，导致管委会与开发区所在地政府在社会管理、经济利益划分等方面产生冲突，严重制约了开发区的快速发展，结果是许多地区的开发区最终与行政区合并。

　　尽管存在争议，但探索仍在不断推进。以西咸新区为例，作为国家级新区，这里不仅承担着经济开发的重任，更是国家创新城市发展方式试验区，不仅要打造最具经济活力的区域，还要成为最适宜居住的区域，产城一体的发展理念贯穿始终。在政策红利、土地红利正在消失的今天，人们希望开发区能通过体制机制的改革，再次成为引领区域发展的强劲引擎。

　　3 开发区的未来

　　开发区的未来在于改革。

　　陕西获批自贸区，是一个送到眼前的改革机遇。

　　“我们已经多次赴上海自贸区，学习相关自贸区金融服务的经验，为未来发展打基础。”11月西咸新区能源金融贸易区的工作人员说。尽管陕西自贸区的具体范围还没有最终确定，但可能性较高的几个区域都已展开相关的调查研究。

　　对于陕西的开发区特别是西安的开发区来说，由于缺乏强有力的协调结构，各开发区互相挖墙脚的事时候发生，在发展理念不明晰的情况下，产业招商容易出现恶性竞争。

　　更深层次的原因是，由于开发区内部体制机制创新减弱，无法在政府服务商进一步满足企业需求，导致陕西的开发区与成都、重庆、郑州等地的开发区发展差距不断拉大。

　　通过自贸区的设立，陕西的开发区又一次站在制度创新的前沿，通过与国际贸易规则接轨，探索更便利的贸易和投资环境，为本地经济带来新的活力。

　　例如，几乎所有的开发区都会把总部经济作为开发区的一个重要方向，想要吸引企业甚至跨国企业的价值链高端部分。但据业内人士研究分析，跨国企业总部对于资本流通、贸易便利和人员进出便利以及知识产权保护等均有相对较高的要求。自贸区的设立，无疑在制度层面为开发区开辟了新的发展空间，开启了“全球化服务”模式。

　　“在建设自贸区的这个过程中，建议陕西成立一个强力的协调机构，在各园区间起到良好的协调作用，避免恶性竞争、重复建设，让各园区按照各自的发展优势，做大做强。特别是可以有效地协调各园区之间进行产业的转移，通过腾笼换鸟，让各园区联动发展。”西安交通大学经济与金融学院副教授杨万平建议。