拓展深化攻克深度贫困堡垒路径的实践创新

　　原标题：拓展深化攻克深度贫困堡垒路径的实践创新——商洛市实施党建领航助推脱贫攻坚调查

　　省委政策研究室 省委全面深化改革领导小组办公室调研组  

　　编者按

　　党建领航是推进脱贫攻坚的坚强保障。近年来，商洛市紧紧围绕落实“五个扎实”、加快追赶超越，紧盯“五新”战略任务，正视深度贫困现实，找准深度贫困成因，借鉴外地经验，结合自身实际，大胆探索、创新实践，大力推行“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建牵引脱贫攻坚新模式，实现了基层党建与脱贫攻坚的深度融合，走出了一条集中连片地区攻克深度贫困堡垒的新路子，获得了夯实党在基层执政根基、激发农村发展内生动力、培育壮大集体经济、加快脱贫攻坚进程的多赢效果。

　　加快推进深度贫困地区脱贫攻坚是党中央赋予各级党委、政府和广大党员干部的神圣使命。近年来，商洛市认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕落实“五个扎实”、加快追赶超越，以“五新”战略任务为引领，以脱贫攻坚为统揽，大力推行“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚新模式，走出了一条集中连片深度贫困地区精准扶贫精准脱贫的新路子。

　　紧扣域情实际 聚焦难题发力

　　商洛位于秦岭南部腹地，辖1区6县，是秦巴山区集中连片贫困区。全市有5个深度贫困县、701个贫困村，其中175个深度贫困村、12.41万贫困户、39.82万贫困人口，普遍呈现基础条件差、贫困程度深、人口覆盖广、攻坚难度大的特点。如何找准攻克深度贫困堡垒的短板、难点和突破点，如期达到脱贫摘帽和实现全面小康目标，成为市委、市政府的头号政治任务和第一民生工程。

　　市委、市政府主要领导带头，其他市级领导分头带队，深入实地调查研究，面对面与基层干部交流，背靠背征求群众意见建议，发现农村基层在脱贫攻坚中还存在不少亟待破解的问题。主要表现在：一是极少数村级组织软弱涣散，党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用发挥不充分，凝聚力、吸引力、战斗力不强。二是土地承包到户，一家一户碎片化分散经营，难以适应千变万化的大市场需求；有带动实力的经营主体偏少，缺乏适度规模化产业支撑，贫困群众稳定持续增收难。三是资源利用不充分，土地撂荒现象严重；资金投入条块分割，分散使用，效益低下，难以形成集中力量办大事的合力。四是农村集体产权归属不清晰，“三资”管理无序，导致农村集体经济萎缩。目前，全市共有集体经济薄弱村、空壳村1094个，占村总数的85.4%，成为制约脱贫攻坚、影响全面小康的一条“短腿”。

　　为拓展深化精准扶贫精准脱贫路径，市上提出“精准脱贫、现代工业、特色农业、全域旅游、新型城镇化”五大攻坚重点，选准角度破题，科学方式推进，在先期开展农村集体产权制度改革和村级集体经济改革试点基础上，市委主要领导带队，赴省内外有关地区学习借鉴“三变”改革、精准脱贫经验，市委常委会紧扣域情实际，科学论证决策，把“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚作为全市攻克深度贫困堡垒的重大创新举措，一场全面激活农村资源要素、变“输血”扶贫为“造血”扶贫的脱贫攻坚战在全市打响。

　　强化党建领航 发挥堡垒作用

　　群众富不富，关键在支部。商洛市坚持把抓好党建作为最大政绩，持之以恒，常抓不懈，充分发挥基层党组织在脱贫攻坚中的政治优势、组织优势和联系群众优势，为扎实推动“三变”改革、打好脱贫攻坚战提供坚强保障。

　　强班子舞龙头。把加强农村基层组织建设作为根本，深入开展“两力两率”排查提升行动，持续整顿软弱涣散村党组织，重视将政治素质好、带富能力强、群众威信高、实践经验丰富的能人选拔到村级“两委”班子。全市156个一般及较差类村全部整顿提升，调整召回第一书记39名，着力打造党员队伍强、帮扶带动强、作风纪律强、群众基础强、脱贫业绩强的“五强”班子，培育党性修养优、政策执行优、领头本领优、为民服务优、工作作风优的“五优”书记。

　　抓“两建”促“两带”。深入开展以“把党组织建在产业园区、移民安置点，把党小组建在产业协会、专业合作社等产业链上和以党建带脱贫、以党员带群众”为主要内容的“两建两带”活动。目前，全市共在龙头企业、产业园区等建立党组织560个，在专业合作社等产业链上建立党小组1850个，全市农村初步形成以基层党组织为核心、产业党组织为支撑、专业党小组为基础、带富能力强的党员为骨干的新型组织体系，真正把党组织在脱贫攻坚中“挑大梁”、党员在脱贫攻坚中“唱主角”的责任落到了实处。

　　结对子真帮扶。着力推行党员“1+X”帮扶措施，通过结对子、公开承诺、积分评星等形式帮扶带动，实现党员群众手拉手共同脱贫致富。鼓励党员创办领办专业合作社和家庭农场等新型经济组织，积极探索党员能人、“土专家”带动模式，通过土地入股、合伙经营、注入资金等多种方式，培育壮大特色优势产业，全市3.64万名党员干部、产业大户与5.9万余户贫困户结对帮扶。目前，全市通过“领导包点、部门包村、干部联户、第一书记驻村”等方式，累计帮扶贫困村实施包扶项目1.63万个，帮助贫困户落实增收项目1.78万个，带动5.06万户贫困户持续稳定增收。

　　重培训育人才。采取外出参观考察与内部集中轮训相结合，全覆盖加强镇办党委书记、村党组织书记、农村致富带头人、农业经营主体负责人“四支队伍”培训，大力实施人才培养、人才引进、人才帮扶、平台建设、政策支持、培优树模“六大行动”。每年为脱贫攻坚一线培养万名农村实用人才，引进千名急需紧缺人才，选派千名党政管理、专业技术和经营管理人才。

　　因地制宜施策 力推“三变”改革

　　“三变”是推行“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚模式的核心。商洛市立足实际，借鉴外地经验，采取政府引导、市场运作、企业实施、农户参与方式，因地因业制宜，鼓励基层创新，把产业项目与贫困户脱贫致富精准对接，形成了以“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”模式为主导、多种模式并存的格局，有力推进了农村“三变”改革。

　　分类排查，让模糊的“三资”明起来。把清产核资、确权登记作为实现“三变”改革的前提，抽调人员进村入户，对农村集体组织所有的土地、林地、滩涂等资源性资产、经营性资产资金以及负债和所有者权益等情况全面清查核实。在坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的原则下，全面开展农村承包地确权登记颁证，推进农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，为土地流转入股、发展适度规模经营奠定了坚实基础。

　　深挖潜能，让“沉睡”的资源活起来。深入挖掘山清水秀、物产丰富的优势，遵循市场规律，尊重农民意愿，因地制宜、因村施策，将农村集体所有的土地、林地、荒山等自然资源经营权和集体建筑物、机械设备等资产，以及农民确权登记的土地承包经营权、林权、水权、房产等评估折价，量化入股到合作社、企业、家庭农场等经营主体，按比例获得收益，让闲置、低效的资源迸发出新活力。

　　捆绑整合，让“沉淀”的资金动起来。着力克服资金条块管理、分散重复使用、效率效益低下的弊端，把项目捆绑、资源整合、集中使用作为推进“三变”改革的重要支撑，对各级财政、扶贫部门投入到农村的发展类、扶持类和专项类资金，在严格使用要求的前提下捆绑整合，全部量化到村集体和农户，通过投资入股的方式，投入到经营主体，按股收益分红。商南县富水镇油坊岭社区党支部，将县扶贫局和财政局下拨的20万元贫困户产业发展资金，平均分配给40户贫困户，每户以5000元入股到佳亿德果业公司，每户每年可分红500余元。

　　尽其所能，让贫困农民的腰包鼓起来。突破农民单一种植养殖收益的局限，把拓宽农民增收渠道作为稳定脱贫的有效之策，量体裁衣，多法并施，引导贫困户通过土地流转、资金入股、技术服务、入园务工等方式多途径增加收入。山阳县板岩镇耿村社区党支部，动员贫困户通过土地、储备金贷款和产业直补等资金，入股到陕西诚惠生态农业有限公司，带动56户贫困户年户均增收1.8万元，获得了土地流转挣租金、资金入股挣股金、基地就业挣薪金、反租倒包挣售金“一地生四金”的显著效果。

　　突破重点难点 有序稳妥推进

　　农村“三变”改革是一项政策性强、涉及面广、资金需求多、工作难度大的系统工程。商洛市在创新推行“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚模式中，正确处理显绩与潜绩的辩证关系，规避急躁冒进、急于求成思想，找准痛点，狠抓关键，突破难点，着力为改革工作的可持续推进奠定基础、铺平道路。

　　扬长避短，优化升级特色产业。坚持把选择培育优势特色产业作为稳妥推进“三变”改革的治本之策，以资源为依托、以市场为导向、以规模化经营为方向，科学编制产业发展规划，坚持一村一品、一镇一特、一县一业多途径并举，重点发展核桃、板栗、中药材、食用菌、茶叶、土鸡、蜂蜜和劳务输出等特色产业，大力发展农产品精深加工产业，积极发展光伏发电、生态旅游、电子商务等新兴产业，为稳妥推进“三变”改革提供了优势明显、业态多元的产业支撑。

　　外引内联，培育壮大经营主体。坚持把培育壮大新型经营主体作为稳妥推进“三变”改革的强力引擎，着力探索推行以龙头企业带动、合作社带动、产业大户带动、创新金融扶贫为主要内容的“三带一创”产业精准扶贫新模式。目前，全市通过部门搭桥、支部牵线、党员创办和能人领办，共引进培育市场成长性好、产业关联度高、带动增收能力强的龙头企业161家，兴办农民专业合作社2213家，发展农业园区114处，培育产业大户4387户，有效提升了农业生产经营的组织化程度和效益。

　　着眼长远，增强集体组织实力。坚持把发展壮大村级集体经济作为稳妥推进“三变”改革的压舱石，采取兴办实体、入股分红、村企共建、抱团发展、混合经营、资源开发等形式，推动集体经济多渠道、多类型、多元化发展壮大，初步破解了村级组织无钱办事带来的凝聚力、吸引力、号召力不强的难题，有效发挥了村级组织引领服务脱贫攻坚的功能和作用。柞水县乾佑街办梨园村党支部，以盘活激活土地、资金等为依托，创办了以发展食用菌产业为主导的梨园紫杉生态农业有限公司，村集体出资、公共资源参股，目前村集体经济积累多达100余万元，成为远近闻名的富裕村。

　　广为覆盖，完善利益联结机制。坚持把紧密利益联结、实现群众稳定脱贫作为“三变”改革的终极目标，以贫困户为主体，以投资入股为纽带，真正把贫困户嵌入各类经营主体中，融入精准对接的产业项目中，因村因户因人制宜，探索出“党支部+‘三变’改革+农业园区+贫困户”“党支部+‘三变’改革+合作社+贫困户”“党支部+‘三变’改革+龙头企业+贫困户”“党支部+‘三变’改革+生态旅游+贫困户”等多种脱贫攻坚模式，采用股份合作、订单发展、保底分红、利润返还等方式，联产联业、联股联心，为贫困群众脱贫致富注入了动力、增添了活力。目前，全市通过“三变”改革，共带动467个贫困村、3.98万户、12.6万人稳定增收致富。

　　多措联动攻坚 成效初步显现

　　创新推行“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚模式，是继家庭联产承包责任制后农村改革的又一场革命，是党建工作围绕中心、服务大局的又一范例。商洛市在没有现成经验可鉴、成套规律可循的情况下，立足实际大胆探索，与时俱进改革创新，上下联动科学施策，在实践中取得了初步成效。

　　夯实了党在农村的执政根基。坚持以加强村级党组织建设为突破口，建强班子、带好队伍，真抓严管、真帮真扶，全面增强党组织的凝聚力、战斗力和号召力，靠党心凝聚民心，靠民心汇聚动能，加快了深度贫困地区脱贫攻坚步伐。商州区把选好党组织负责人、配强“两委”成员，作为推进“三变”改革的重要组织保证，从现任优秀村干部、外出务工返乡党员、镇办干部中选拔村党组织书记4名，整顿转化软弱涣散党组织9个，建立了2000余人的村级班子后备库和村党支部书记储备库，3180名党员干部包扶贫困户15900户。

　　激发了农村发展的内生动力。盘活了农村闲散资源，激活了沉淀资金，使土地、房屋、林地、水域等沉睡资源变成有价值有效益的资产或股权，引导农民以土地承包经营权入股农业经营主体，促进了土地的适度规模经营，提升了经营性资产的利用效益，加快了农村经济规模化、组织化和市场化进程。洛南县金鸡银蛋有限责任公司创办的有机肥生产公司，去年以来累计发放扶持资金200余万元，带动108户324人致富增收，增加村集体经济积累10万元，实现了农村资源“活”起来、农业要素“动”起来、集体经济“实”起来、农民腰包“鼓”起来、贫困户生活“好”起来的多赢目标。

　　发展壮大了村级集体经济。以发展壮大集体经济为基石，通过集体所有资源、资产经营权折价入股经营主体，按股获取收益，开辟了村级组织长远稳定增收的通道，扩大了集体经济规模，增强了集体组织兴办公益事业、提供公共产品、推动脱贫攻坚的实力，让村集体经济有了靠山，群众增收有了保障，促进了农业增效、农民增收和农村繁荣。镇安县针对村集体经济发展滞后的实际，村村建立集体经济组织，率先采用大户带、企业带、“三社”带和联产、联业、联股、联营的“三带四联”新举措，把产业链牢牢捆绑在经济组织上、把贫困户牢牢捆绑在产业链上，每村集体经济年均收入50万元以上。

　　加快了精准脱贫攻坚进程。创新推行“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚模式，达到了基层党建与脱贫攻坚的深度融合，找准了深化农村改革的突破口，探寻出壮大集体经济实力的着力点，拓展了群众可持续增收的新渠道，为如期实现稳定脱贫、全面小康探索出新的路径。截至目前，全市共有8.1万亩村集体“四荒”地、11.98万亩林地实现了资源变资本，财政投入1.1亿元、社会资本3.1亿元资金变股金，3.5万户11.4万人实现了农民变股东。

　　创新探索实践 经验可资借鉴

　　商洛市深入回顾长期扶贫工作艰辛历程，清醒认识深度贫困地区脱贫攻坚广度难度，精准把握深度贫困主要成因，创新形式推进深度贫困地区脱贫攻坚，做法务实管用，可资借鉴推广。

　　商洛市创新推行“党支部+‘三变’改革+集体经济+贫困户”党建领航脱贫攻坚新模式，其经验主要有以下几点：借鉴一，强化领导、凝聚合力，是攻克深度贫困堡垒中取得明显成效的关键所在；借鉴二，试点先行、示范带动，是有力有序有效攻克深度贫困堡垒的重要方法；借鉴三，统筹谋划、综合施策，是行稳致远逐步攻克深度贫困堡垒的基本遵循；借鉴四，依靠群众、群策群力，是凝聚攻克深度贫困堡垒合力的制胜法宝；借鉴五，优化机制、规范推进，是加快攻克深度贫困堡垒步伐的根本保障。（执笔 路高信等）